住房和城乡建设部、国家发展改革委发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》将于2020年3月1日生效实施，工程总承包行业从此有了全国统一性的规范性文件。本文将对《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》）的重点条款进行法律分析，以为工程总承包单位及建设单位提供法律实务指引。
发展改革部门将对工程总承包项目承担管理职责
工程总承包管理办法》第五条规定，国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。根据《国家发展和改革委员会公布行政审批事项目录》，工程总承包项目中涉及的须经国家发展改革委审批的事项包括：
（1）中央投资项目招标代理机构资格认定；
（2）工程咨询单位资格认定；
（3）固定资产投资项目节能评估和审查；
（4）企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准；
（5）政府出资的投资项目审批；
（6）重要行业、重要领域、重大项目、重点地区和基本建立现代企业制度特大型企业集团（不含外商投资企业)的发展建设规划；
（7）专项发展建设规划审批等。
企业投资项目与政府投资项目发包前行政审批程序和时点不同
《工程总承包管理办法》第七条规定：“建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包”。同时，企业投资项目和政府投资项目是有明确的法律规定的。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》，企业投资项目是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目；根据《政府投资条例》，政府投资项目是指政府采取直接投资方式，资本金注入方式投资的项目。提请关注的是，采用投资补助、贷款贴息方式的项目是使用政府投资资金的项目而非政府投资项目。
工程总承包单位的资质以双资质为基本要求，允许联合体承包
《工程总承包管理办法》第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任”。即同时具备工程设计资质与施工资质的承包单位将在工程总承包市场占据优势地位，而单资质企业若能以良好的信息沟通、项目管理等合作能力争取到优质合作伙伴，亦能以联合体方式进入工程总承包市场。
鼓励总承包单位资质互认
《工程总承包管理办法》第十二条规定：“鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报”。即施工企业可以申请相应类别的设计资质，设计企业也可申请相应类别的施工资质，且工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。
存在直接利益冲突的单位禁止成为工程总承包单位，存在间接利益冲突单位在满足一定条件的情况下可以成为工程总承包单位
《工程总承包管理办法》第十一条规定：“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。”即对项目负有质量、工期、安全、造价等监督责任的单位一律不能成为工程总承包单位；而政府投资项目中，对项目提供咨询的存在间接利益冲突的设计、评估等单位，在招标人已经将前期咨询信息予以公开的情况下，可以参与投标，成为工程总承包单位。
工程总承包项目经理成为稀缺资源
同时具备设计和施工双重管控能力的项目经理是工程总承包单位资质双重要求下的必然要求，《工程总承包管理办法》第二十条对工程总承包项目经理的任职资格做了明确规定：“工程总承包项目经理应当具备下列条件：
（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；
（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；
（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；
（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人”。工程总承包项目经理仅能在一个项目上任职的要求亦使工程总承包项目经理在短期内成为稀缺资源。
工程总承包项下除设计和施工的主体工程以外的工程可以分包
《工程总承包管理办法》第二十一条规定：“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标”。鉴于双资质为工程总承包单位资质的基本要求，工程总承包项下设计和施工的主体工程部分依法不得分包，必须由总承包单位自行完成。 结合《建筑法》第二十四条、二十八条、二十九条及《招标投标法》第四十八条的规定，无论是工程设计还是工程施工，承包人均可以将非主体、非关键性部分进行分包，但不得全部转包、分包之后再分包（劳务分包除外）或将全部工程肢解后分包。
不得低于成本价投标
《工程总承包管理办法》第二十二条第一款规定：“建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标”。该规定明确了发包人不得要求承包人以低于成本价进行投标，承包人投标价格不得低于成本价。除此之外，《中华人民共和国招标投标法》也对不得低于成本价投标做了规定。第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”第四十一条第二款规定：“ 中标人的投标应当符合下列条件之一：（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”
政府投资项目不得由工程总承包单位或分包单位垫资建设
《工程总承包管理办法》第二十六条规定：“建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。”即政府投资项目不得由工程总承包单位或分包单位垫资建设，否则根据《政府投资条例》第三十四条，发包人负责领导和直接责任人员将面临行政处罚。
强调工程总承包人及工程总承包项目经理的法律责任
《工程总承包管理办法》第二十二条第二、三款规定：“工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。”除明确质量终身责任以外，《工程总承包管理办法》第二十七条专门规定了工程总承包的法律责任及处罚依据，具体条文如下：“工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。”相比过去发生安全事故只能依据《建筑法》对施工企业进行单一处罚的弊端，《工程总承包管理办法》扩大了安全事故的责任主体。
工程总承包模式因在项目统筹规划、资源优化配置等方面有更大优势而被西方发达国家广泛应用，《工程总承包管理办法》的出台与实施，标志着我国工程总承包时代的正式到来，对我国工程总承包行业具有重大意义。